Институт федеральной интервенции в Бразилии

 

Относительно института федеральной интервенции в Бразилии можно отметить целый ряд особенностей, которые не повторяются в других федеративных латиноамериканских государствах. Это, прежде всего, — самый широкий объем оснований для федеральной интервенции, закрепленный в тексте конституции, что отсутствует и в Аргентине, и в Мексике. Кроме этого, особенностью федеральной интервенции в Бразилии можно считать конституционно установленное право штатов вмешиваться в дела расположенных на их территориях муниципий. Такое право отсутствует в других латиноамериканских федерациях.

Следует отметить, что акты президента по осуществлению федеральной интервенции в тот или иной штат ни в какой форме и ни в каком государственном органе не могут оспариваться субъектами федерации.

На примере Бразилии можно отметить две фазы федеральной интервенции, характерные и для других федеративных государств Латинской Америки. Первая фаза — условная или превентивная, когда декретом президента приостанавливаются акты, принятые органами власти штата. Если штат не одобряет или противится осуществлению мер, принятых федеральным правительством и выраженных в президентском декрете, тогда наступает вторая фаза, которая и по форме и по содержанию представляет уже собственно федеральную интервенцию.

Декрет, принятый президентом должен определять пределы, продолжительность и условия осуществления федеральной интервенции, точно обозначать интервентора, которому фактически передается вся полнота власти в штате на этот период, ограниченный рамками федеральной интервенции. В качестве интервентора обычно выступает особо доверенное лицо президента (часто отставной военный высокого ранга или активный функционер политической партии, поддерживающей президента).

Необходимо отметить, что правовое положение интервентора, объем его юридических и фактических полномочий, взаимоотношения с правительством штата, пределы его компетенции и подотчетность прямо не регулируются текстом конституции или каким-либо другим нормативным актом, а определяется на основе обычаев и сложившейся политической практики. Интервентор несет всю полноту ответственности за свои действия (а фактически за указания, получаемые от президента) только перед президентом. Правовой статус интервентора представляется неконкретным и спорным даже латиноамериканским исследователям

Поскольку полномочия назначенного президентом интервентора значительно шире полномочий выборного губернатора штата, это дает основания рассматривать интервентора как временного диктатора штата, у которого в руках фактически сосредоточены законодательные, исполнительные, а иногда и высшие судебные функции, официально принадлежащие соответствующим органам штата.

Институт интервентора в Бразилии в современный период представляет собой инструмент, с помощью которого президент страны имеет большие возможности для усиления своих внутриполитических позиций, в том числе и в определенной вертикали государственной власти. Вместе с тем, частое использование института федеральной интервенции может свидетельствовать и об определенных трудностях во взаимоотношениях «федерация — штаты», о кризисных явлениях в самой системе федерализма, характерной чертой которых является тенденция к усилению централизации в государственном управлении.

Если анализировать ситуацию с федеральной интервенцией в Мексике, то следует сразу же выделить несколько особенностей, отличающих этот институт от тех, что существуют в Бразилии и Аргентине. Юридически этот институт не предусмотрен непосредственно конституцией страны. Однако, предусмотрена возможность провозглашения в штате особого юридического состояния, характеризуемого как «отсутствие конституционных властей штата». В частности, статья 76 общефедеральной конституции, посвященная исключительным полномочиям Сената страны, закрепляет право Сената провозглашать в случае отсутствия всех конституционных властей в штате необходимость назначения временного губернатора, который организует выборы в соответствии с конституционными законами данного штата1.

Назначение губернатора осуществляется Сенатом из списка трех кандидатов, предложенных президентом, путем принятия решения двумя третями голосов присутствующих членов Сената, а в период между сессиями -таким же большинством членов Постоянной комиссии Сената. Назначенное в соответствии с такой процедурой должностное лицо само не может быть избрано конституционным губернатором данного штата на выборах, назначенных этим должностным лицом. Такое положение действует во всех случаях, если конституциями штатов не предусмотрено иное.

Нормы указанной статьи сформулированы таким образом, что Сенат не имеет полномочий объявлять само отсутствие конституционных властей штатов, а может только констатировать сложившуюся ситуацию, определить ее как конкретную реальность и уже, исходя из этого, сделать заявление о необходимости назначения временного губернатора. Разумеется, в основе такой декларации должно быть обязательное отсутствие конституционных властей конкретного штата .

Исчезновение конституционных властей штата в Мексике может иметь место по двум различным причинам: фактическое их исчезновение и юридическое исчезновение. Причина фактического исчезновения конституционных властей представляет собой трудно смоделированную возможность, предполагающую физическое уничтожение всех представителей конституционных властей или их внезапную коллективную отставку, или коллективную неспособность осуществлять свои функции, что возможно теоретически, но с практической точки зрения вызывает большие сомнения.

С точки зрения юридической, это означает, что исчезновение властей вызвано их нарушением или разрушением юридического порядка в штате, нарушением действующей конституции и законодательства штата, что послужило серьезным препятствием нормальному функционированию конституции штата. Интересно отметить, что мексиканская доктрина федеральной интервенции в основном рассматривает и придерживается принципов чисто юридического характера. Национальный Конгресс Мексики пытался определить и закрепить юридические основания такого положения. Еще в 1939 году Сенат одобрил законопроект, регулирующий более детально пункты 5 и 6 статьи 76 Конституции Мексики, касающиеся исключительных полномочий Сената относительно штатов федерации, но Палата депутатов так никогда и не смогла утвердить данный законопроект.

 

Мексиканские юристы полагают, что такой закон все же нужен, поскольку нормы раздела VI статьи 76 конституции страны дают возможность правительству широко использовать свои полномочия для реального осуществления федеральной интервенции. Этот раздел дает право Сенату разрешать политические споры, возникающие между властями штата, если одна из них обращается в Сенат, или если в связи с этими спорами в результате вооруженного конфликта нарушится конституционный порядок в штате1.

Некоторые мексиканские юристы утверждают, что исчезновение властей штата в юридическом смысле слова нарушает гарантии республиканской формы правления, закрепляемые федеральной конституцией, что, в свою очередь, чревато нарушением правового порядка осуществления власти и вместо восстановления конституционных норм может иметь обратный эффект, хотя, очевидно, что с юридической точки зрения, если действующие в штате власти не в состоянии обеспечить нормальное функционирование государственных институтов, они должны быть заменены с использованием конституционно-правовых механизмов. По мнению многих мексиканских исследователей, федеративная система Мексики балансирует между двумя тенденциями — политической и институциональной централизацией и децентрализацией, и усиление в дальнейшем той или иной тенденции будет означать и общее направление развития этого государства.

Видимо справедливым будет утверждение Хорхе Карписо о том, что, так же как ив Аргентине, и Бразилии, в Мексике положения конституции, предполагающие федеральную интервенцию, больше отвечают политическим целям, и обычно федеральное правительство, у которого имеются проблемы во взаимоотношениях с тем или иным штатом, охотно использует этот институт. История взаимоотношений федерации и штатов в Мексике знает примеры, когда действующие президенты добивались устранения неугодных им губернаторов, используя декларации Сената об исчезновении конституционных властей штатов. Главными аргументами были ссылки на конституцию, которая позволяет Сенату, часто подконтрольному президенту, объявлять такое состояние в штате. Что касается Венесуэлы, то конституция страны не содержит указаний на право федеральной интервенции во внутренние дела штатов, поэтому институт федеральной интервенции носит остаточный характер и проистекает из конституционных полномочий президента. Такое положение способствует значительной свободе деятельности президента по отношению к субъектам федерации. В данном случае в соответствии с декретом президента федеральная интервенция может быть осуществлена по самым широким основаниям в качестве исключительной прерогативы президентской власти.

Таким образом, институт федеральной интервенции в странах Латинской Америки — это эффективный инструмент осуществления прямого контроля общефедерального правительства над положением дел в субъектах федерации, хотя способы, формы и частота его осуществления могут значительно отличаться в зависимости от конкретных политических, экономических и правовых условий, вызывающих необходимость введения федеральной интервенции. Федеральная интервенция в странах Латинской Америки осуществляется сравнительно часто. Отдельные штаты в Бразилии и провинции в Аргентине стали объектами перманентной федеральной интервенции, что является показателем кризиса в отношениях «федеральный центр — субъекты» и усилением тенденции к централизации государственного управления. Можно согласиться с утверждениями латиноамериканских исследователей о том, что ограничение принципов федерализма и тенденция к централизации государственной структуры являются отступлением от принципа демократизма.